Всеволод Речицький
Червень 2009

Конституціоналізм по-київському

Очевидно, що якби в Україні існував двопалатний парламент, це допомагало би розв’язати наявні суперечності Але для цього, на моє переконання, слід було би прив’язати долю уряду не до нижньої, як у президентському проєкті, а до верхньої (як у США) палати. Решту становитимуть, більш-менш, дрібниці. Проте, як уже не раз ставалося, Ющенкові забракло рішучости вчинити «не по-европейському». Національні Збори за президентською моделлю мало що зможуть дати Україні. Якби наш уряд формував президент і затверджували сенатори, це надавало би йому стабільности. При цьому урядову леґітимність забезпечували б народні вибори президента, а стабільність – вибори в Сенат від реґіонів, більшість із яких налаштована на евроінтеґрацію України.

Тактичним програшем Ющенкового проєкту є й те, що передбачені ним сенатори мають обиратися безпосередньо населенням України. За цих обставин український електорат є все ще надто сприйнятливим до популізму. Статус сенатора є високим, проте сісти в його фотель може й базіка. Ліпше було б обирати сенаторів обласними та міськими радами. Для забезпечення ж леґітимації кандидатур варто було би висувати їх із місцевого депутатського складу. Політичний американізм у сучасній Европі є непопулярним, проте українська держава надто довго хворіє. Нова Конституція – це черговий шанс поставити її на тверді ноги. Конституційні піґулки можуть видатися гіркими, проте важливішим є те, чи будуть вони ефективні.

На жаль, у цьому розумінні проєкт Конституції від президента – пересолоджена цукерка. Смак ніби прийнятний, але потім усе одно хочеться напитися з криниці. Свого часу Іван Лисяк-Рудницький хвалив IV універсал Центральної Ради за його «внутрішню чесність». На жаль, цього нюансу помітно бракує в даному випадку. На початку вже була згадка про українське усвідомлення засад конституціоналізму. Попри наявне тут розмаїття поглядів, справа видається не такою вже й складною. Народові краще мати за головну цінність не фізичне виживання, а політичну свободу. Всі суб’єктивні права та свободи належить захищати у звичайній судовій процедурі. Державна влада має бути розділеною на гілки з окремими, по можливості, каналами їх леґітимації. Великий бізнес слід відсторонити від безпосереднього врядування, а місцевим громадам ґарантувати фінансову незалежність.

У президентському проєкті закріплене у статті 7 розділення влад не перешкоджає міністрам залишатися депутатами. Не маючи статусу очільника виконавчої влади, президент усе одно має змогу блокувати урядові постанови практично з будь-якого питання. І навіть Конституційного Суду для цього не потребує. Будь-який акт Кабінету міністрів він може скасувати, якщо він становитиме загрозу національній безпеці. Але ж загрозу національній безпеці можна побачити у чому завгодно.

Невдалою виглядає у президентському проєкті можливість ухвалювати закон про бюджет не лише Палатою депутатів, а й Сенатом. Вирішувати питання бюджету країни мають звичайні представники народу. Нижні палати формуються на засадах здорового глузду, що й дозволяє їм забезпечувати інтереси держави важелями фінансового впливу.

Решта положень розділу принципових зауважень не викликає. Можна, хіба що, відзначити брак узгоджувальних процедур на випадок, якщо палати Національних Зборів розійдуться в оцінках. Проєкт Конституції нічого не каже про погоджувальні комісії тощо. Але ж заведено вважати, що двопалатний парламент – це класичний механізм для досягнення компромісу. Тому парламентський процес має будуватися на засадах толерантности й поваги до опозиційної думки. Якщо ж поглянути на модель Національних Зборів під таким кутом зору, то вона все ще виглядає «антагоністичною». Помітною також є нелогічність у визначенні статусу Сенату. Якщо верхню палату обирають за простою мажоритарною системою, чому її не можна розпустити?

Неузгодженість спостерігається й у питанні дострокового припинення повноважень президента в порядку імпічменту (стаття 124 проєкту). З одного боку, проєкт Конституції стверджує, що підставою для імпічменту є вчинення президентом України «умисного злочину». З другого – не ясно, як саме й звідки Національні Збори України дізнаються, що діяння президента перейшли межу кримінального закону. Адже стаття 66 проєкту стверджує, що будь-яка «особа вважається невинуватою у вчиненні злочину <...> доки її вину не буде доведено у визначеному законом порядку і встановлено обвинувальним вироком суду». Частина третя цієї статті вимагає всі сумніви щодо доведености вини особи тлумачити на її користь. За чинною Конституцією у процедурі імпічменту бере участь Верховний Суд України. А у президентському проєкті про нього не йдеться. Це нелогічно, бо в умовах розділення влад (Сенат не є палатою лордів) без участи суду загальної юрисдикції неможливо дізнатися про вчинення президентом кримінального діяння.

Стаття 125 проєкту каже, що в разі дострокового припинення повноважень президента здійснення їх покладається на Голову Сенату. Такий ланцюжок замін є виправданим, але надто коротким. Наприклад, що робитиме країна в разі одночасної загибелі президента й спікера верхньої палати? Сучасна цивілізація робить лідерів дуже мобільними, але ризики для їх життя при цьому зростають. Отже, на це також слід реаґувати в конституційний спосіб.

Розділи шостий (Кабінет Міністрів України) та сьомий (Суди і правосуддя) у президентському проєкті особливої критики не викликають. Можна лише зазначити, що вказаний у проєкті 27-літній вік для початку роботи особи на посаді судді не є узгодженим з міжнародною практикою. За свідченням фахівців, найприйнятнішим вважається досягнення кандидатом у судді віку 30 років. Навпаки, вдалим у проєкті є запровадження в Україні такого інституту як конституційна скарга. Даний інститут є ефективним засобом захисту прав і свобод людини на найвищому рівні. Кращим від нинішнього слід визнати також пропонований порядок призначення конституційних суддів. Тепер кожен із них завдячуватиме своєю посадою одночасно президентові України й Сенатові.

Щодо територіяльної організації влади за проєктом, то тут ситуація є майже критичною. Бо, на моє переконання, без районних державних адміністрацій (чи їх аналогу) Україна не обійдеться. Як сказано в частині четвертій статті 166 конституційного проєкту, «глави державних адміністрацій для забезпечення здійснення своїх повноважень можуть утворювати представництва в районах та містах». Але як зможуть керівники держадміністрації обласного чи міського рівня утворювати представництва в районах і містах, якщо не передбачити на це коштів у державному бюджеті? В Україні 490 сільських районів, отже зрозуміло, про який масштаб державних витрат ідеться. На кожну область у середньому припадає двадцять районів, отже питання про держадміністрації в районах не є питанням місцевого рівня.

Підсумовуючи даний аналіз, хочеться підкреслити, що Україна одержала черговий шанс зробити крок назустріч власному успіхові. Маючи нагоду змінити Конституцію, український народ і держава повинні використати її найліпшим чином. У новий Основний Закон можна було би ввести розділи про громадянське суспільство, екологічну безпеку, режим воєнного та надзвичайного стану. Розширення потребують інформаційні права громадян, на окрему статтю заслуговує академічна свобода.

Загалом у новій Конституції права людини та основоположні свободи варто би розглядати за мінімальними стандартами Европейського Союзу. Це, своєю чергою, дало б Україні змогу позбутися надокучливого юридичного лицемірства. Проєкт нової Конституції має спиратися на аксіому: конституційне закріплення суб’єктивного права або свободи автоматично означає можливість його (її) захисту в судовій процедурі. У цій сфері слід бути скромним і правдивим.

Загалом же, новітній український конституціоналізм не повинен сліпо копіювати західноевропейський конституційний досвід. Як на мене, европейська конституційна парадигма з її королями, королевами, лордами-суддями й іноді відвертим браком писаних законів є більше цікавою, ніж корисною. Люди живуть так, як уміють – цим нам і треба керуватися.

Ще 1918 року Українська республіка наважилася виробити права та свободи своїх громадян за американською, а не европейською моделлю, закріпивши суб’єктивні права та свободи в так званій «неґативній», американській формі. Суб’єктивні права та свободи було закріплено в Конституції УНР як простір, ґарантований проти державного втручання. Не менш прикметним в Основному Законі УНР був і проєкт «національно-персональної автономії». На жаль, права людини й основоположні свободи в европейських основних законах часто все ще скидаються на державний подарунок.

Що, власне, є привабливішим у сучасному конституціоналізмі? На моє переконання, найголовнішим у ньому є заміна живої влади владою писаного закону. На другому місці стоїть свобода, право особи в межах і під захистом конституційних ґарантій чинити по-своєму. Третім пріоритетом є обмежене правління, демократія, заснована на необмеженій свободі слова. Четверта цінність – це формально рівні стартові можливості, що стимулюють творчість. Інакше кажучи, принцип вільних рук має однаково діяти в бізнесі й освіті, мистецтві й науці. П’ятим конституційним пріоритетом можна вважати розділення влад, систему стримувань і противаг.

Розділення влад – це не лише розділення компетенцій, але й забезпечення прозорих каналів леґітимізації кожної з гілок влади. Під цим кутом зору наші сумнозвісні «закриті списки» й «пакетне голосування» є відвертим посяганням на головні засади та цінності парламентаризму.

Законодавча влада визначає те, що є «добрим» і «поганим» для країни. Виконавча влада дбає про здійснення замірів і наявні ресурси. Судова влада підтримує раціональне начало нашого життя, бо закон, як заведено вважати, це втілений розум. Відтак, українське конституційне завдання є водночас складним і простим. Принаймні, воно вимагає бажання й розуміння...

Вам подобається часопис «Критика»? Тоді підтримайте нас та авторів статтей відповідно до Ваших можливостей.

Щоб підтримати нас, передплатіть друковане видання чи електронний доступ до матеріялів часопису та порталу, або складіть посильну пожертву.

Українська та англійська версії «Критики» гідно представляють Україну у світі. Долучіться до наших зусиль своїм внеском!