Всеволод Речицький
Серпень 2013

Конституція для країни мрій

 

Безпосереднє народовладдя

Асамблея пропонує визначити на конституційному рівні коло питань, щодо яких референдум є обов’язковим, а також питань, які виносити на референдум не можна. Окремо Концепція пропонує «визначити перелік сфер реґулювання законом, щодо яких не допускається проведення референдуму за народною ініціятивою».

Як відомо, 6 листопада 2012 року Верховна Рада України ухвалила Закон «Про всеукраїнський референдум». Відтак утратив чинність попередній Закон «Про всеукраїнський та місцеві референдуми» 1991 року, який істотно розходився з Конституцією. За новим законом предметом всеукраїнського референдуму може стати як ухвалення нової редакції Конституції України, так і внесення змін до неї. Референдумом можна також скасовувати будь-який закон про внесення змін до Конституції України. У цей же спосіб можна ухвалювати і скасовувати звичайні закони України, а також внесення змін до них (крім законів про податки, бюджет і амністію).

Все це створило додаткові стимули для діяльности Конституційної Асамблеї. Адже до ухвалення закону про референдум її пропозиції про зміни до Основного закону потрапляли у пряму залежність від Верховної Ради. А тепер ухвалення оновленої Конституції може відбутися без участи народних депутатів, тобто винятково волею народу за його ж ініціятивою. Не дивно, що українські політики сприймають Закон «Про всеукраїнський референдум» неоднозначно.

Крім того, ухвалення закону про всеукраїнський референдум суттєво поглибило зміст статті 5 чинної Конституції про повновладдя народу. Як зазначено в частині третій цієї статті, «право визначати і змінювати конституційний лад в Україні належить виключно народові і не може бути узурповане державою, її органами або посадовими особами». З огляду на юридичний сенс цієї норми, референдумом (на додачу до вимог Розділу XIII чинної Конституції) мають змінюватися всі норми Основного закону, які є юридично причетними до визначення параметрів конституційного ладу України. Простіше кажучи, закон про всеукраїнський референдум дозволяє скасовувати внесені Верховною Радою України, але реально невідповідні до інтересів українського народу зміни до Основного закону. Можна сказати, що цей закон є поміркованим вітчизняним аналогом чинного у західному конституціоналізмі права народу на демократичне повстання.

Одним із виявів гострої реакції на Закон «Про всеукраїнський референдум» був закид парламентові, що той відмовився від власних прероґатив. І мало хто з критиків закону усвідомлював, що процес внесення змін до Конституції України не повинен обмежуватися нормами тринадцятого розділу і визначається також статтею 5 Основного закону, яка досі просто не мала належної конкретизації. Якщо тлумачити зміст цієї норми у точній відповідності з її метою (телеологічне тлумачення), то всі закони, які прямо впливають на визначення сутнісних характеристик конституційного ладу України, належить ухвалювати тільки всенародно. Основний закон не випадково вживає у статті 5 слово «виключно», підкреслюючи тим, що зміна елементів конституційного ладу вимагає не затвердження цих змін (після їх первісної парламентської підтримки) на референдумі, а саме прямого – без посередництва Верховної Ради – народного голосування. Наприклад, у такий спосіб годилося би змінити в 2004 році українську форму правління.

Отже, Закон України «Про всеукраїнський референдум» наповнює змістом поняття ґарантій проти узурпації народного суверенітету державою. Очевидно, що державним узурпатором може виявитися не лише законодавча, але й виконавча, а також судова гілка влади, не кажучи вже про президента. Тобто конституційний референдум можна вважати єдиним в Україні леґітимним засобом протидії державному заколотові проти інтересів народу.

Очевидно також, що без підтримки виконавчої гілки влади здійснити референдум за народною ініціятивою в Україні непросто. З другого боку, як писав свого часу Якоб Талмон, уже від 1789 року загрозу політичній свободі народу становить не так деспотизм королів, як необмежена парламентська більшість – тоталітарна демократія. Крім того, вважав іще авторитетніший у питаннях демократії Томас Джеферсон, народ – це єдиний політичний суб’єкт, якого неможливо корумпувати. З цього приводу доречно також навести слова Вільяма Чамберлайна про те, що інтереси українського народу практично завжди зраджувалися його ж керманичами. За відносно недавньою констатацією Алєксандра Квасьнєвського, Верховна Рада України шостого скликання за сумарними статками її членів була найзаможнішим парламентом в Европі. В той час як Україна за рівнем прибутків на душу населення перебувала серед европейських країн на 39-му місці.

Крім того, у міркуваннях противників референдуму міститься презумпція інфантильности українського народу. Очевидно, що народи, як і парламенти, можуть припускатися фатальних помилок. Але ніщо не лікує від політичних невдач краще, ніж власний досвід. Розроблену з найліпшими намірами Конституцію для Европи відхилили пересічні громадяни Франції та Нідерландів. Так чи так, але нагальна проблема для України сьогодні – це питання не так процедури ухвалення, як змісту і якости конституційних поправок. Найкращим виходом із ситуації було б обрання народом спеціяльного органу для ухвалення нової Конституції України – конституційних чи національних зборів, конґресу, конституанти тощо.

Парламент (Верховна Рада України)

Концепція рекомендує зменшити обсяг недоторканности народних депутатів, одночасно удосконаливши механізм їх відповідальности за ухвалені рішення. Серед запропонованих новел – посилення парламентського контролю за виконавчою гілкою, запровадження інтерпеляції (проведення слухань із питань діяльности Кабінету міністрів України), визнання можливости саморозпуску (двома третинами голосів) парламенту, запровадження «народної» законодавчої ініціятиви, закріплення обов’язку вносити проєкт закону про державний бюджет України винятково за Кабінетом міністрів, запровадження поділу законів на конституційні та звичайні.

Конституційна Асамблея знову порушила (хоча поки що не підтримала) ідею створення двопалатних законодавчих зборів. Обирати верхню палату (палату реґіонів, чи то сенат), яка уособлюватиме політичне представництво 24-х областей, Автономної Республіки Крим та окремого столичного округу – міста Києва, мало би безпосередньо населення або відповідні ради: обласні, Верховна Рада Автономної Республіки Крим та Київська міська. Також сенатором міг би ставати за посадою кожен колишній президент України, якщо тільки він не мусив залишили її через імпічмент. Нижню палату у складі 300 депутатів мали б обирати дорослі громадяни України на основі рівного, прямого, загального і таємного виборчого права. Запровадження двопалатного парламенту могло би зменшити конфліктність у механізмі здійснення державної влади. Не скасовуючи соціокультурних відмінностей сходу та заходу країни, він дав би їй змогу розвиватися гармонійніше, посприяв розвиткові реґіонів, підвищив авторитет місцевого самоврядування, посилив представницькі функції парламенту, а також підтримав би політичний курс України на вступ до Евросоюзу. Загалом існування двопалатного парламенту в унітарній країні не є винятком із правила. Такі парламенти працюють у Польщі, Італії, Японії, Іспанії, Нідерландах, Румунії, Франції, Хорватії, Чехії, на Філіпінах та в Ірландії. Двопалатними є більшість законодавчих зібрань у старих демократіях незалежно від форми державного устрою (Велика Британія, Франція, Італія, США, Швейцарія). Верхні та нижні палати зазвичай різняться кількісним складом, порядком формування, компетенцією, статусом тощо. Найчастіше нижні палати обирає населення на загальних, рівних і прямих виборах. Із ними пов’язана ідея народного представництва, верховенства леґіслатури, наділеної правом ухвалювати бюджет та інші важливі закони.

У країнах із двопалатним парламентом згоду на призначення уряду дають, як правило (за винятком США), нижні або (як в Італії) одночасно верхня та нижня палати. У більшості таких парламентів палати не рівні за статусом. Українська Концепція могла би керуватися аналогічним принципом. Загалом двопалатні парламенти забезпечують дієвішу систему народного представництва, ніж однопалатні: ефективніше представляють інтереси реґіонів, успішніше долають законотворчі помилки й ухвалюють збалансованіші рішення.

Президент України

Розділ Концепції, присвячений статусові президента України, відбиває суперечливі прагнення членів Конституційної Асамблеї створити, з одного боку, «належні правові умови для збалансованости та ефективного функціонування змішаної форми державного правління», а з другого – зміцнити роль очільника держави «у забезпеченні стабільного функціонування державного механізму». З цією метою пропонується... «дозволити Президенту України реалізовувати функції політичного арбітражу». Аналіз цієї частини Концепції показує, що вона – як це було і раніше – покладає на президента України паралельне виконання багатьох функцій.

За чинною Конституцією президент є главою держави, ґарантом державного суверенітету, територіяльної цілісности України, додержання національної Конституції, а також прав і свобод людини і громадянина. Він, як це випливає з тексту його присяги, зобов’язаний «усіма своїми справами боронити суверенітет і незалежність України, дбати про благо Вітчизни і добробут Українського народу, обстоювати права і свободи громадян, додержуватися Конституції України і законів України, виконувати свої обов’язки в інтересах усіх співвітчизників, підносити авторитет України у світі». Для порівняння: президент США, приступаючи до виконання своїх обов’язків, присягається лише в тому, що «буде віддано виконувати обов’язки президента Сполучених Штатів і буде щосили зберігати, захищати та обороняти Конституцію Сполучених Штатів».

Стилістичну відмінність наведених текстів зумовлюють, звісно, не лексичні особливості української чи англійської мови. Йдеться про суттєву відмінність між північноамериканською та українською конституційними парадигмами. У першому випадку бачимо цивілізацію універсально-ринкового типу, де все ніби «крутиться само по собі», і реально правову державу, де роль президента зводиться до підтримання відповідних процедур («як» на противагу «що»); це ніби круп’є у загальнонаціональному казині, який контролює правила гри, а не розміри виграшів і ставок. У другому йдеться про принципово відмінний політико-правовий стереотип, коли держава на чолі з її очільником є рушієм усього на світі – всіх наявих і потенційно можливих змін. Бачимо президента-деміюрга, який повністю визначає і контролює весь політико-технологічний процес.

Концепція декларує трансформацію конституційного статусу президента в бік розширення його арбітражних функцій. І вона мала би докладніше пояснити, як саме відбуватиметься трансформація президентської ролі від виконання матеріяльних до більшою мірою процесуальних повноважень.

Що ж стосується правил проведення імпічменту президента, то одинокою причиною його примусового усунення з посади названо, як і раніше, вчинення злочину. Проте злочини суттєво різняться між собою тим, умисні вони чи скоєні через необережність. Окрім того, злочин не становить типової президентської спокуси чи моделі поведінки: суттєво більшим ризиком для суспільства є вчинення президентом грубих порушень Конституції. Якби Конституційна Асамблея погодилась з таким підходом, то базовий їх перелік можна було б передбачити в тілі Конституції. Факультативні ж випадки порушень Основного закону слід віднести на розсуд Конституційного Суду.

Вам подобається часопис «Критика»? Тоді підтримайте нас та авторів статтей відповідно до Ваших можливостей.

Щоб підтримати нас, передплатіть друковане видання чи електронний доступ до матеріялів часопису та порталу, або складіть посильну пожертву.

Українська та англійська версії «Критики» гідно представляють Україну у світі. Долучіться до наших зусиль своїм внеском!